《資源再生》雜志國內(nèi)統(tǒng)一刊號為：CN11-5544/TF，國際標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)出版物號為：ISSN 1673-7776。郵發(fā)代號：80-126
2025年1月，歐盟通過新版《包裝與包裝廢棄物法規(guī)》（PPWR），廢除了實(shí)施近30年的1994年版《包裝與包裝廢棄物指令》（PPWD）。新版PPWR是歐盟塑料循環(huán)戰(zhàn)略的重要制度保障之一，針對不同品類設(shè)定了強(qiáng)制的再生料最低含量目標(biāo)，這不僅會(huì)重塑歐洲再生循環(huán)產(chǎn)業(yè)的格局，甚至可能觸發(fā)全球包裝供應(yīng)鏈的變革，具有里程碑式的立法意義。本文將嘗試深入解析PPWR的立法背景、戰(zhàn)略意義及其中關(guān)于再生材料使用的關(guān)鍵條款情況，為政策制定者、企業(yè)提供借鑒和決策支持。
一、立法背景與動(dòng)因
2025年1月22日，歐盟委員會(huì)在官方公報(bào)上發(fā)布了《包裝和包裝廢物法規(guī)》（Packaging and Packaging Waste Regulation，下稱 PPWR），取代了《包裝和包裝廢棄物指令》（Packaging and Packaging Waste Directive，下稱PPWD）。新法規(guī)將于2025年2月11日生效，預(yù)計(jì)在生效后的第18個(gè)月，即2026年8月開始正式實(shí)施。該立法過程經(jīng)過了多輪討論和修訂，最終文件達(dá)325頁（圖1）。
圖1 PPWR立法過程時(shí)間線
PPWR延續(xù)了PPWD“全材料、全場景”的塑料包裝廢棄物治理邏輯，適用于歐盟市場上所有材質(zhì)、用途和來源的包裝，包括塑料、金屬、玻璃、紙板、木頭、陶瓷、紡織品等，涵蓋工業(yè)、分銷、零售與日常消費(fèi)等各類應(yīng)用場景。在此分類基礎(chǔ)上，PPWR回收率目標(biāo)上也基本維持了PPWD的水平。
PPWR在包裝廢棄物治理領(lǐng)域升級貫徹了歐盟綜合施策的理念，制定了更為雄心勃勃的減量目標(biāo)、可回收性設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以及再利用和再填充模式等評價(jià)指標(biāo)。數(shù)據(jù)顯示，單純依賴回收體系已經(jīng)難以有效遏制歐盟包裝廢棄物持續(xù)增長的趨勢。2021年歐盟的人均包裝廢棄物產(chǎn)生量達(dá)到188公斤，十年間增長超20%，預(yù)計(jì)到2030年將達(dá)209公斤。造成這一趨勢的驅(qū)動(dòng)因素包括電子商務(wù)平臺的迅速發(fā)展、過度包裝泛濫以及現(xiàn)有回收機(jī)制的效能不足等。如不及時(shí)采取干預(yù)，預(yù)計(jì)至2040年，歐洲地區(qū)累計(jì)泄漏進(jìn)入環(huán)境的塑料總量可能高達(dá)168萬噸。對此，PPWR將“再生材料使用”作為關(guān)鍵抓手之一，通過設(shè)定再生材料強(qiáng)制性最低含量目標(biāo)、全面實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制（EPR）以及強(qiáng)化供應(yīng)鏈信息透明度三大關(guān)鍵措施，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向資源閉環(huán)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。
圖2 PPWR與PPWD政策要點(diǎn)比對
二、PPWR中關(guān)于再生材料應(yīng)用的三大制度要求
（一）強(qiáng)制性最低再生含量目標(biāo)（Minimum recycled content）
PPWR規(guī)定了到2030年1月1日或2040年1月1日，或在法規(guī)生效后的最遲3年內(nèi)，塑料包裝品類中必須強(qiáng)制含有一定比例的消費(fèi)后再生塑料，這些強(qiáng)制目標(biāo)根據(jù)塑料類型和用途而異，所涉應(yīng)用場景廣泛（圖3）。到2030年，歐盟的目標(biāo)范圍是10%-35%，取決于具體的聚合物類型和應(yīng)用；到2040年，則提升至25%-65%，體現(xiàn)出“分類施策”的設(shè)計(jì)邏輯。條款明確再生塑料須來自消費(fèi)后回收渠道（如家庭廢棄物），無論原始的回收地如何，其加工處理設(shè)施必須滿足歐盟對排放控制、分類標(biāo)準(zhǔn)和可持續(xù)性認(rèn)證的要求。
圖3 PPWR關(guān)于再生料成分指標(biāo)的要求
豁免條款中（圖4），PPWR規(guī)定了對再生成分比例的要求不適用于特定的接觸敏感塑料包裝、可堆肥塑料包裝、用于運(yùn)輸危險(xiǎn)品的包裝，以及那些塑料在整體包裝單元中占比不足5%的產(chǎn)品，特別排除了部分食品級接觸塑料包裝。政策還展現(xiàn)出了對生物基材料作為再生材料替代方案的開放態(tài)度。規(guī)定到2028年2月12日，允許歐盟委員會(huì)審查生物基塑料包裝的技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)境績效，并根據(jù)審查結(jié)果起草一項(xiàng)立法提案，在食品接觸包裝缺乏符合規(guī)定的再生技術(shù)的情況下，使用生物基材料替代再生成分。
圖4 PPWR中可豁免再生含量要求的應(yīng)用場景
（二）EPR與生態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制掛鉤
PPWR對EPR制度進(jìn)行了重要升級，一方面詳細(xì)定義了“制造商”“進(jìn)口商”“生產(chǎn)商”“經(jīng)濟(jì)運(yùn)營商”和“供應(yīng)商”等概念的邊界；另一方面通過生態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制（Eco-modulation）將EPR費(fèi)用與再生材料使用比例和包裝的可回收性掛鉤，意味著不符合再生標(biāo)準(zhǔn)的包裝將面臨更高的EPR成本，形成“包裝越環(huán)保，繳費(fèi)越少”的激勵(lì)模式（圖5）。新機(jī)制打破了原有“按重量繳費(fèi)”的單一模式，推動(dòng)企業(yè)在產(chǎn)品設(shè)計(jì)階段就考慮材料來源與環(huán)境績效，進(jìn)而提升整體資源效率。PPWD時(shí)期，生產(chǎn)者一般根據(jù)包裝重量和材料類型支付每噸200至2000歐元不等的費(fèi)用，但實(shí)施范圍和內(nèi)容在歐盟成員國間并未統(tǒng)一。PPWR則明確要求企業(yè)采用數(shù)字系統(tǒng)進(jìn)行跨國注冊與數(shù)據(jù)披露，實(shí)現(xiàn)各成員國間EPR責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)化管理。
圖5 PPWR有關(guān)EPR費(fèi)用調(diào)節(jié)機(jī)制的條款要點(diǎn)
（三）信息披露與可追溯機(jī)制
再生材料的合規(guī)性驗(yàn)證，是當(dāng)前阻礙包裝循環(huán)體系構(gòu)建的主要瓶頸之一，虛報(bào)、瞞報(bào)、進(jìn)口欺詐等問題頻發(fā)不斷。對此，PPWR強(qiáng)化了對包裝供應(yīng)商信息披露的要求，規(guī)定所有在歐盟市場投放產(chǎn)品的企業(yè)必須提供詳細(xì)的包材信息，包括再生材料成分、材料來源以及使用的周期。PPWR明確用包裝上印制二維碼或其他數(shù)字載體的形式替代傳統(tǒng)標(biāo)簽，實(shí)現(xiàn)了從“材料成分-廢棄處理-回收再生”的全鏈條信息追蹤。2026年前，歐盟委員會(huì)還將發(fā)布統(tǒng)一的再生含量計(jì)算與驗(yàn)證方法學(xué)，充分考慮不同企業(yè)的數(shù)據(jù)能力水平。例如，如采取“物理追蹤法”要求追溯到廢棄物回收、再生加工到最終產(chǎn)品的供應(yīng)鏈全程，對企業(yè)的出海要求更加嚴(yán)苛；而“質(zhì)量平衡法”允許統(tǒng)計(jì)分配，相對靈活但對企業(yè)的數(shù)據(jù)管理能力提出了更大挑戰(zhàn)。
圖6 PPWR有關(guān)包裝標(biāo)簽的條款要點(diǎn)
三、新版政策強(qiáng)化背后的考量
PPWR超越了單一環(huán)境保護(hù)政策的范疇，是綜合了產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、法治等考量的復(fù)合型政策。接下來，本文通過三個(gè)問題來探討歐盟制定PPWR的主要?jiǎng)右蚝涂剂俊?/p>
（一）為什么歐盟改包裝“指令”為“法規(guī)”？
這不僅是名稱的變更，更是推動(dòng)歐盟內(nèi)市場規(guī)則統(tǒng)一的制度考量。歐盟的政策有著基于法律效力嚴(yán)格分級的體系，法規(guī)（Regulation）和指令（Directive）是該體系下兩種重要的法律工具。作為“指令”，PPWD僅要求成員國在設(shè)定期限內(nèi)完成國內(nèi)立法轉(zhuǎn)換，各國在執(zhí)行路徑上保留自主權(quán)，且被允許保留本國已建成的廢物分類收集和回收再生系統(tǒng)。相較之下，升級為“法規(guī)”（Regulation）的PPWR一經(jīng)通過即可在歐盟27國直接適用，具有更高的法律約束力，不遵循將面臨懲罰。此前，成員國內(nèi)部在廢棄物處理方式上的差異制約著政策實(shí)施。例如，意大利、比利時(shí)、斯洛伐克等國的回收再生率占優(yōu)，而羅馬尼亞、保加利亞和芬蘭等國仍依賴填埋處理廢物。后端發(fā)展的嚴(yán)重不均致使包裝回收標(biāo)準(zhǔn)碎片化嚴(yán)重，阻礙著統(tǒng)一市場的形成。因此，PPWR的實(shí)施標(biāo)志著歐盟廢物管理政策正在從“各國分散目標(biāo)”過渡到“規(guī)則統(tǒng)一”，試圖解決歐盟內(nèi)部市場法規(guī)碎片化、難以協(xié)調(diào)的問題。
（二）為什么新規(guī)中特別強(qiáng)化對再生材料應(yīng)用比例的要求？
這是歐盟減少原生料對外依存度的重要戰(zhàn)略組成。塑料作為石化產(chǎn)業(yè)的重要衍生品，深刻反映出了歐盟在原料供給方面的脆弱。數(shù)據(jù)顯示，歐盟超過50%的塑料原料都依賴進(jìn)口，石油依賴度高達(dá)97%，凸顯了其資源安全的挑戰(zhàn)。不僅如此，在歐盟官方認(rèn)定的34種關(guān)鍵原材料中，有13種的對外依存度達(dá)到100%，19種來自中國，包括重晶石、鉍、鎵、鍺、鎂、天然石墨、所有稀土（重稀土和輕稀土）、鎢、釩等。與此同時(shí)，包裝行業(yè)在歐盟塑料消費(fèi)的總需求中占到近四成，是塑料需求的最大終端。因此，在該領(lǐng)域推動(dòng)規(guī)?；脑偕牧鲜褂?，不僅可緩解原料進(jìn)口壓力，還能構(gòu)建更具韌性、自主性的材料供應(yīng)體系。
（三）新規(guī)為什么引入了再生材料信息披露的詳細(xì)規(guī)定？
PPWR通過建立強(qiáng)制性信息披露機(jī)制構(gòu)建起再生材料全鏈追溯體系，在統(tǒng)一透明標(biāo)準(zhǔn)下有望實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管與貿(mào)易保護(hù)的雙重功能。歐洲回收工業(yè)聯(lián)合會(huì)在其報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，只有通過強(qiáng)有力的驗(yàn)證和可追溯性機(jī)制，才能有效保護(hù)回收利用行業(yè)。一方面，PPWR設(shè)定了信息披露制度，通過數(shù)字標(biāo)簽、統(tǒng)一追蹤標(biāo)準(zhǔn)等手段，建立全鏈條信任機(jī)制，旨在防范數(shù)據(jù)虛報(bào)與不合規(guī)材料流入。另一方面，這一機(jī)制也成為歐盟保護(hù)本土回收企業(yè)、防止劣質(zhì)進(jìn)口產(chǎn)品擾亂市場的制度壁壘。無論再生塑料產(chǎn)自歐盟境內(nèi)還是進(jìn)口國，均須滿足統(tǒng)一的信息透明度要求，在形式上實(shí)現(xiàn)了“內(nèi)外一致的公平競爭”，而實(shí)質(zhì)上構(gòu)筑起了技術(shù)型準(zhǔn)入門檻，有利于增強(qiáng)歐洲在全球供應(yīng)鏈中的自主性和安全性。
四、實(shí)施阻力與挑戰(zhàn)
盡管PPWR展現(xiàn)了歐盟循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策的雄心，但其設(shè)定的再生目標(biāo)落地仍面臨挑戰(zhàn)，原因集中在歐洲再生料高價(jià)低質(zhì)、回收體系薄弱，進(jìn)而帶動(dòng)了企業(yè)轉(zhuǎn)型成本的壓力加劇。
再生材料相較原生塑料普遍存在“價(jià)格倒掛”現(xiàn)象，低質(zhì)且價(jià)高導(dǎo)致再生材料在歐洲市場的競爭力仍主要依賴政策推動(dòng)，而非市場驅(qū)動(dòng)。以塑料為例，在全球塑料產(chǎn)業(yè)以3.4%的增幅持續(xù)擴(kuò)張的背景下，歐洲塑料總產(chǎn)量不增反降8.3%，再生塑料產(chǎn)量更是首次出現(xiàn)收縮，反映出歐洲塑料產(chǎn)業(yè)在全球競爭中面臨倒退。盡管如此，歐洲循環(huán)材料使用率仍高于全球平均水平的7.2%，且需求還在持續(xù)增長。因此，短期內(nèi)不排除因政策壓力推高需求，再生塑料價(jià)格進(jìn)一步上漲的風(fēng)險(xiǎn)，加重制造企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)。而近年來，受原材料成本、能源費(fèi)用、監(jiān)管要求以及消費(fèi)者需求變化等因素的疊加影響，全球再生塑料價(jià)格經(jīng)歷了大幅“V型”波動(dòng)。2012-2022年間?；鶞?zhǔn)品類均價(jià)從2012年的334歐元/噸降至2020年247歐元/噸的低谷后，在2022年又飆升至467歐元/噸，兩年的漲幅達(dá)90%。預(yù)計(jì)未來歐洲主流包裝用再生材料相對于原生材料的溢價(jià)將達(dá)到25%～50%，再生塑料的異質(zhì)性、雜質(zhì)率、物理性能下降等問題使得其在高性能或食品級包裝中的應(yīng)用受限，企業(yè)常需追加質(zhì)量控制成本。研究顯示，為實(shí)現(xiàn)2025年再生材料使用目標(biāo)，歐洲制造企業(yè)面臨67億至86億歐元的投資缺口，主要用于原料替代、設(shè)備升級以及追蹤系統(tǒng)的構(gòu)建，嚴(yán)重削弱了企業(yè)向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的積極性。
歐洲本土回收基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)力和處理效率有限，難以有效消納前端不斷增長的廢塑料供給。2023年，歐盟共收集3230萬噸消費(fèi)后塑料廢棄物，其中僅約26.9%實(shí)現(xiàn)再生利用?；厥章实偷闹饕蛟谟冢阂皇欠诸惢厥障到y(tǒng)不完善，導(dǎo)致原始廢料質(zhì)量參差不齊。盡管在數(shù)據(jù)上包裝廢棄物總量屢創(chuàng)新高，但卻未能有效進(jìn)入回收和分揀體系；二是技術(shù)與設(shè)施的不足。據(jù)歐洲塑料回收商協(xié)會(huì)測算，歐洲2025年將需要實(shí)現(xiàn)1600萬噸的產(chǎn)能才能達(dá)到PPWR所設(shè)定的再生含量目標(biāo)，但現(xiàn)有回收產(chǎn)能僅1320萬噸，且同比增速降至6%，為近年來最低。加之企業(yè)對于回收技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施與再生料市場的不確定性，使其對于投資回收技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的意愿下降，融資難度提升。據(jù)悉，投資額從2022年的10億歐元銳減至2023年的5億歐元。這些因素對PPWR的再生愿景共同構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。
五、對中國產(chǎn)業(yè)影響分析與啟示
（一）探索再生產(chǎn)品附加值提升的多元化路徑
PPWR明確強(qiáng)調(diào)歐盟將堅(jiān)持以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的核心，在此背景下再生材料的使用和推廣將是改革的重點(diǎn)。PPWR不僅提出了更高的合規(guī)門檻，也重塑了全球循環(huán)經(jīng)濟(jì)的市場規(guī)則。中國作為全球最大的再生材料處理和出口國之一，必須主動(dòng)應(yīng)對，從被動(dòng)合規(guī)轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略布局。建議有能力的企業(yè)突破價(jià)格取勝的傳統(tǒng)路徑依賴，向高性能、高附加值領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，避免陷入在技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)及供應(yīng)鏈整合方面的低端市場競爭。適時(shí)考慮布局食品級接觸包裝、高耐用工程塑料及功能性再生復(fù)合材料等高潛力的技術(shù)研發(fā)，同時(shí)兼顧汽車、電器、動(dòng)力電池等領(lǐng)域的再生材料政策要求與PPWR間的協(xié)同性，探索跨行業(yè)的循環(huán)解決方案。
（二）加強(qiáng)再生含量計(jì)算方法學(xué)和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的國際合作與互認(rèn)
再生產(chǎn)品附加值的提升需以政策合規(guī)為前提，而計(jì)算方法學(xué)和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)則直接決定了再生市場的準(zhǔn)入門檻與合規(guī)成本。PPWR中要求了包裝生產(chǎn)企業(yè)利用數(shù)字系統(tǒng)信息披露再生成分、EPR繳納費(fèi)用、包裝可回收性等數(shù)據(jù)合規(guī)領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，歐盟已授權(quán)制定統(tǒng)一的再生材料計(jì)算方法，未來可能引導(dǎo)全球再生材料應(yīng)用與追溯通用標(biāo)準(zhǔn)的走向。對此，中國企業(yè)與行業(yè)組織應(yīng)積極主動(dòng)參與進(jìn)國際規(guī)則的構(gòu)建過程，強(qiáng)化“從使用者變成規(guī)則制定者”的意識。例如，盡快建立或升級已有的供應(yīng)鏈數(shù)字化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)從原材料采購到產(chǎn)品再生的全鏈條監(jiān)控，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)、可信、安全；積極參與再生含量計(jì)算方法的國際交流與標(biāo)準(zhǔn)制定及互認(rèn)等，提升在全球再生材料市場的話語權(quán)。
（三）前瞻性布局再生行業(yè)的碳資產(chǎn)開發(fā)與核算體系
雖然PPWR尚未針對再生材料成分對其碳足跡核算和數(shù)據(jù)追蹤提出強(qiáng)制要求，但其通過再生材料的規(guī)?；瘧?yīng)用推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型的政策導(dǎo)向很明確，提到“再生成分本身要以可持續(xù)的方式生產(chǎn)，減少碳足跡”。這本質(zhì)上要求建立起一套全生命周期碳排放的量化基礎(chǔ)。經(jīng)研究測算，再生產(chǎn)品的碳排放強(qiáng)度比傳統(tǒng)路徑生產(chǎn)的初級產(chǎn)品低至少60%。在我國，再生資源的碳減排潛力約占總碳減排量的30%，預(yù)計(jì)再生資源利用對中國2050年實(shí)現(xiàn)零碳排放的貢獻(xiàn)有望超過31%。這表明，一旦構(gòu)建起全生命周期的碳核算體系，將有效推動(dòng)低碳生產(chǎn)與再生資源高效利用的良性循環(huán)。建議相關(guān)企業(yè)與行業(yè)組織前瞻性地構(gòu)建以下能力：一是開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化的“產(chǎn)品碳足跡因子”數(shù)據(jù)庫，為出口認(rèn)證和碳績效評價(jià)提供量化依據(jù)；二是建立碳資產(chǎn)開發(fā)與管理平臺，將再生制品的低碳優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為出口競爭力和碳資產(chǎn)收益。
六、結(jié)語
PPWR新規(guī)的出臺，標(biāo)志著歐盟在包裝再生材料應(yīng)用領(lǐng)域邁進(jìn)了更嚴(yán)格、更系統(tǒng)的監(jiān)管階段，彰顯出歐洲加強(qiáng)資源戰(zhàn)略自主性、推動(dòng)包裝產(chǎn)業(yè)發(fā)展的堅(jiān)定決心。對于中國而言，迎接PPWR既是迫切的跨境合規(guī)挑戰(zhàn)，更是融入全球循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)則重構(gòu)、驅(qū)動(dòng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)綠色升級的關(guān)鍵契機(jī)。當(dāng)前，我國年再生資源回收總量已經(jīng)突破4億噸大關(guān)，初步建立起了覆蓋“回收—再生—利用”全流程的產(chǎn)業(yè)體系。在頂層設(shè)計(jì)上，我國首次將“大力推廣再生材料使用”寫入政府工作重點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)已然展現(xiàn)出了積極應(yīng)對全球綠色規(guī)則變革的戰(zhàn)略姿態(tài)。未來，PPWR在落地過程中如何塑造中、美、歐在循環(huán)材料技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、市場準(zhǔn)入與產(chǎn)業(yè)政策層面的競合態(tài)勢，將深刻影響全球綠色貿(mào)易秩序與資源治理體系的發(fā)展，仍有待觀察。
（葛愈丹系清華蘇州環(huán)境創(chuàng)新研究院研究專員；區(qū)霖韻瀾系清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院在讀博士后，清華蘇州環(huán)境創(chuàng)新研究院研究員，博士。）
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