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10月，美國環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)生了標(biāo)志性的政策逆轉(zhuǎn)。美國總統(tǒng)特朗普簽署行政命令，推翻了拜登政府于2024年5月確立的嚴(yán)格限制銅冶煉廠排放的規(guī)定，給予美國國內(nèi)僅存的兩家大型銅冶煉廠為期兩年的豁免權(quán)。這一決定絕非簡單的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，而是美國在“礦產(chǎn)安全”旗幟下，將地緣戰(zhàn)略考量凌駕于傳統(tǒng)環(huán)境與健康監(jiān)管之上的明確信號。

美國環(huán)保政策

反轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)與邊界

長期以來，美國環(huán)保監(jiān)管體系的構(gòu)建，圍繞“技術(shù)強(qiáng)制”理念展開。1970年通過的《清潔空氣法》及其后續(xù)修正案，授權(quán)美國國家環(huán)保局為各類污染源設(shè)立基于“最佳可行控制技術(shù)”的排放標(biāo)準(zhǔn)。2024年5月，由拜登政府最終確定的“銅企業(yè)排放規(guī)則”，正是這一邏輯的延續(xù)。該規(guī)則明確要求冶煉廠對鉛、砷、汞、苯和二噁英等有害空氣污染物實(shí)施最嚴(yán)格的控制。美國環(huán)保局的評估報告指出，全面執(zhí)行該規(guī)則，可使冶煉廠周邊社區(qū)的砷排放減少95%，鉛排放減少80%，預(yù)計每年可避免數(shù)十例因污染過早死亡及數(shù)百例呼吸道疾病。

然而，特朗普政府此次發(fā)布的豁免令，從根本上限制了這一技術(shù)強(qiáng)制規(guī)定。行政命令的核心是授予自由港麥克莫蘭公司和力拓公司旗下冶煉廠為期兩年的“依法豁免期”。這意味著，在2027年10月24日之前，這兩家企業(yè)無需遵守2024年規(guī)則中新增的最嚴(yán)格排放限值。白宮發(fā)布的政策簡報明確指出，此舉是依據(jù)《清潔空氣法》中極為罕見的“總統(tǒng)豁免”條款，該條款僅在“對國家安全或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成不可承受之風(fēng)險”時方可啟用。

此次政策反轉(zhuǎn)的邊界清晰而有限。它精準(zhǔn)地作用于美國本土的初級銅冶煉產(chǎn)能。美國地質(zhì)調(diào)查局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2024年，美國僅運(yùn)營著兩家原生銅冶煉廠：位于亞利桑那州由自由港麥克莫蘭公司運(yùn)營的邁阿密冶煉廠以及位于猶他州由力拓公司運(yùn)營的猶他冶煉廠。這兩家銅冶煉企業(yè)合計貢獻(xiàn)了美國約85%的精煉銅產(chǎn)量。白宮在宣布決定時強(qiáng)調(diào)，豁免“僅限于維持基本運(yùn)營所必需的技術(shù)環(huán)節(jié)”，企業(yè)仍需遵守豁免前的基礎(chǔ)排放標(biāo)準(zhǔn)。然而，環(huán)境保護(hù)組織的分析報告指出，所謂“基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)”與“新標(biāo)準(zhǔn)”在關(guān)鍵污染物（如二噁英）的限值上相差達(dá)一個數(shù)量級，兩年的豁免意味著周邊社區(qū)將額外承受確定性的健康風(fēng)險。

這一政策轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)，是將銅冶煉產(chǎn)能從“需要被嚴(yán)格監(jiān)管的污染源”重新定義為“必須被保護(hù)的戰(zhàn)略資產(chǎn)”。監(jiān)管的焦點(diǎn)從公眾健康與環(huán)境保護(hù)悄然轉(zhuǎn)向了產(chǎn)業(yè)鏈的存續(xù)與地緣政治的韌性。

豁免背后的美國國內(nèi)銅產(chǎn)業(yè)

保護(hù)動機(jī)

特朗普政府此舉的直接動機(jī)，是防止美國最后兩家大型銅冶煉廠在嚴(yán)苛的新規(guī)下關(guān)閉。白宮政策聲明中的擔(dān)憂并非空穴來風(fēng)，其邏輯鏈條建立在具體的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)之上。

首先，美國銅冶煉行業(yè)長期面臨成本競爭與環(huán)保投入的雙重壓力。據(jù)美國銅業(yè)發(fā)展協(xié)會2024年的行業(yè)評估，新建一座達(dá)到“最佳可行技術(shù)”標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代化銅冶煉廠，資本支出高達(dá)25億~30億美元。對現(xiàn)有設(shè)施進(jìn)行同等水平的技術(shù)改造，成本也超過10億美元。自由港麥克莫蘭公司在2024年第三季度財報電話會議中曾明確表示，若立即執(zhí)行2024年標(biāo)準(zhǔn)，其邁阿密冶煉廠的合規(guī)成本將“危及該設(shè)施的長期經(jīng)濟(jì)可行性”。國際銅業(yè)研究小組在2025年4月的報告中指出，過去10年，在全球已關(guān)閉的銅冶煉產(chǎn)能中，超過60%與無法承擔(dān)日益高昂的環(huán)保合規(guī)成本直接相關(guān)。

其次，美國在精煉銅領(lǐng)域?qū)ν獠抗?yīng)鏈的依賴已達(dá)到戰(zhàn)略敏感水平。根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布的數(shù)據(jù)，盡管美國是重要的銅礦生產(chǎn)國，但其精煉銅的自給率已從2000年的約90%下降至2024年的不足40%。大量銅精礦被出口至中國、日本、智利等國家進(jìn)行冶煉加工，成品電解銅再回轉(zhuǎn)至美國。2024年，美國凈進(jìn)口精煉銅達(dá)90萬噸。美國能源部一份內(nèi)部備忘錄警告，在電網(wǎng)升級、電動汽車和國防裝備制造需求激增的背景下，一旦美國本土冶煉廠關(guān)閉，這種依賴將“急劇加深，并在危機(jī)時期構(gòu)成不可接受的供應(yīng)鏈脆弱性”。

最后，此項(xiàng)政策是特朗普政府將“銅”定義為關(guān)鍵材料后的一系列連貫行動中的關(guān)鍵一環(huán)。2025年3月，特朗普簽署第14121號行政命令，正式將銅列入《國防生產(chǎn)法》第三章所涵蓋的“關(guān)鍵材料”清單。此后，美國商務(wù)部于2025年6月啟動了針對銅進(jìn)口的“232條款”國家安全調(diào)查。調(diào)查初步結(jié)論認(rèn)為，外國政府對銅產(chǎn)業(yè)的大量補(bǔ)貼及其對全球市場的支配，損害了美國生產(chǎn)商的利益，進(jìn)而“威脅到美國國家的經(jīng)濟(jì)安全和軍事準(zhǔn)備狀態(tài)”?；诖?，美國政府已于2025年9月宣布，對部分進(jìn)口銅及銅制品征收50%的臨時性國家安全關(guān)稅。給予冶煉廠的兩年豁免期正是為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供應(yīng)對過渡期的“喘息空間”，旨在避免因關(guān)稅保護(hù)與嚴(yán)苛環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)同時生效帶來的“政策疊加效應(yīng)”可能壓垮本就脆弱的本土企業(yè)的情況發(fā)生。

力拓公司的表態(tài)從側(cè)面印證了行業(yè)內(nèi)部的不均衡壓力。力拓發(fā)言人表示，由于其已投資近8億美元用于升級猶他冶煉廠的排放控制系統(tǒng)，新規(guī)的“潛在影響有限”。這反襯出自由港麥克莫蘭公司下屬邁阿密冶煉廠面臨的改造任務(wù)更為艱巨，也說明了為何白宮在聲明中特意指出“命令明確適用于自由港麥克莫蘭公司的設(shè)施”。此項(xiàng)政策的精準(zhǔn)性恰恰反映了其背后的產(chǎn)業(yè)保護(hù)主義本質(zhì)——為最需要保護(hù)、也最具關(guān)閉風(fēng)險的產(chǎn)能提供定向紓困。

資源民族主義的興起

與美國全球戰(zhàn)略的重構(gòu)

豁免銅冶煉廠的規(guī)定不能被視為孤立的美國產(chǎn)業(yè)政策，而是美國在全球范圍內(nèi)興起的“資源民族主義”浪潮中的一個典型片段，反映了大國競爭時代，國家戰(zhàn)略對資源管控邏輯的根本性重塑。

從全球視角看，控制關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈已成為主要經(jīng)濟(jì)體的核心戰(zhàn)略。歐盟于2023年通過《關(guān)鍵原材料法案》，設(shè)定了2030年前戰(zhàn)略原材料開采、加工和回收的自給率目標(biāo)。2024年，加拿大政府以國家安全為由，下令數(shù)家中國公司剝離其在加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)公司的投資。美國此次行動，是這一全球趨勢的延續(xù)和強(qiáng)化。其特點(diǎn)在于，它將保護(hù)主義措施與美國國內(nèi)環(huán)境監(jiān)管的放松直接捆綁，形成了“對內(nèi)松綁，對外設(shè)障”的組合拳：對外以“國家安全”為由征收高額關(guān)稅，設(shè)立貿(mào)易壁壘；對內(nèi)則以維持戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)為由，暫緩環(huán)保成本內(nèi)部化。其目標(biāo)明確，即在短期內(nèi)迅速重建或鞏固從采礦、冶煉到加工的本土產(chǎn)業(yè)鏈條。

這一戰(zhàn)略的核心驅(qū)動力是對“戰(zhàn)略自主”的焦慮。因此，維持美國本土最后兩座相對傳統(tǒng)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)稍低的冶煉廠的正常運(yùn)營，也被視為保有基礎(chǔ)冶煉能力、技術(shù)工人隊伍和未來升級“火種”的必要代價。這是一種在“理想環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”與“基礎(chǔ)工業(yè)能力存續(xù)”之間的戰(zhàn)略權(quán)衡，而決策的天平明顯倒向了后者。

這種邏輯的影響是深遠(yuǎn)的。它標(biāo)志著環(huán)境政策的價值排序在國家戰(zhàn)略中發(fā)生了位移。在過去半個多世紀(jì)，美國的環(huán)境監(jiān)管體系，尤其是在《清潔空氣法》的框架下，公眾健康與環(huán)境保護(hù)通常被賦予優(yōu)先地位，經(jīng)濟(jì)成本是次要考量。而此次決定，則建立了一個新的范式：當(dāng)某項(xiàng)環(huán)境規(guī)制被認(rèn)為嚴(yán)重威脅到被定義為“關(guān)鍵國家安全利益”的特定產(chǎn)業(yè)時，前者可以被暫時或部分地擱置。這為未來的政策博弈開創(chuàng)了一個先例。礦業(yè)、鋼鐵、化工等具有戰(zhàn)略意義的“高排放”基礎(chǔ)工業(yè)，都可能在未來援引此例，以“國家安全”和“供應(yīng)鏈韌性”為由，尋求更寬松的監(jiān)管環(huán)境。

從更深層次看，這次規(guī)則的變化，是兩種全球化邏輯沖突的縮影。拜登政府2024年的嚴(yán)格規(guī)則，是基于“高水平共同規(guī)則下的全球分工”理念，假設(shè)美國可以也應(yīng)當(dāng)堅持最高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，通過貿(mào)易與全球市場滿足資源需求。而特朗普政府此次的逆轉(zhuǎn)，則是基于“大國競爭下的集團(tuán)化與自給自足”理念，認(rèn)為在關(guān)鍵領(lǐng)域必須犧牲部分“非核心”標(biāo)準(zhǔn)（如國內(nèi)環(huán)保水平），以確保核心生存能力與獨(dú)立性。白宮聲明中“削弱國家工業(yè)基礎(chǔ)，破壞礦產(chǎn)獨(dú)立性，并增加對外國控制的加工能力的依賴”的措辭，正是后一種邏輯的直白宣言。

綜上所述，此次政策逆轉(zhuǎn)，標(biāo)志著美國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域戰(zhàn)略優(yōu)先級的明確調(diào)整：美國本土基礎(chǔ)產(chǎn)能的存續(xù)與供應(yīng)鏈安全，其權(quán)重已超過特定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)行。此舉以“國家安全”之名，開創(chuàng)了暫時擱置環(huán)境規(guī)制以保護(hù)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的先例，可能引發(fā)美國國內(nèi)其他行業(yè)的效仿，加劇環(huán)保與產(chǎn)業(yè)的政策張力。從全球?qū)用鎭砜矗@一決策進(jìn)一步推升了資源民族主義的溫度，加速了關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的集團(tuán)化分割，使得基于效率的全球資源網(wǎng)絡(luò)不斷受到侵蝕。銅冶煉廠排放標(biāo)準(zhǔn)的變化，已成為大國博弈在其國內(nèi)政策棋盤上的一個具體落子。

（作者單位：中國金屬礦業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院）