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中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見

（2025年5月2日）

實施城市更新行動，是推動城市高質(zhì)量發(fā)展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措。為持續(xù)推進城市更新行動，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面貫徹習近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，大力實施城市更新，促進城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市。

工作中要做到：堅持以人民為中心，全面踐行人民城市理念，建設(shè)好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)；堅持系統(tǒng)觀念，尊重城市發(fā)展規(guī)律，樹立全周期管理意識，不斷增強城市的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性；堅持規(guī)劃引領(lǐng)，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，強化國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，增強專項規(guī)劃實施支撐作用；堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，防范應(yīng)對城市運行中的風險挑戰(zhàn)，全面提高城市韌性；堅持保護第一、應(yīng)保盡保、以用促保，在城市更新全過程、各環(huán)節(jié)加強城市文化遺產(chǎn)保護；堅持實事求是、因地制宜，盡力而為、量力而行，不搞勞民傷財?shù)?ldquo;面子工程”、“形象工程”。

主要目標是：到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見成效，安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護，風貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。

二、主要任務(wù)

（一）加強既有建筑改造利用。穩(wěn)妥推進危險住房改造，加快拆除改造D級危險住房，通過加固、改建、重建等多種方式，積極穩(wěn)妥實施國有土地上C級危險住房和國有企事業(yè)單位非成套住房改造。分類分批對存在抗震安全隱患且具備加固價值的城鎮(zhèn)房屋進行抗震加固。涉及不可移動文物、歷史建筑等保護對象的，按照相關(guān)法律法規(guī)予以維護和使用，“一屋一策”提出改造方案，嚴禁以危險住房名義違法違規(guī)拆除改造歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)村落、文物、歷史建筑。持續(xù)推進既有居住建筑和公共建筑節(jié)能改造，加強建筑保溫材料管理，鼓勵居民開展城鎮(zhèn)住房室內(nèi)裝修。加強老舊廠房、低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量房屋改造利用，推動建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用，根據(jù)建筑主導(dǎo)功能依法依規(guī)合理轉(zhuǎn)換土地用途。

（二）推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造。更新改造小區(qū)燃氣等老化管線管道，整治樓棟內(nèi)人行走道、排風煙道、通風井道等，全力消除安全隱患，支持有條件的樓棟加裝電梯。整治小區(qū)及周邊環(huán)境，完善小區(qū)停車、充電、消防、通信等配套基礎(chǔ)設(shè)施，增設(shè)助餐、家政等公共服務(wù)設(shè)施。加強老舊小區(qū)改造質(zhì)量安全監(jiān)管，壓實各參建單位責任。結(jié)合改造同步完善小區(qū)長效管理機制，注重引導(dǎo)居民參與和監(jiān)督，共同維護改造成果。統(tǒng)籌實施老舊小區(qū)、危險住房改造，在挖掘文化遺產(chǎn)價值、保護傳統(tǒng)風貌的基礎(chǔ)上制定綜合性保護、修繕、改造方案，持續(xù)提升老舊小區(qū)居住環(huán)境、設(shè)施條件、服務(wù)功能和文化價值。

（三）開展完整社區(qū)建設(shè)。完善社區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施、便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施、公共活動場地等，建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整社區(qū)，構(gòu)建城市一刻鐘便民生活圈。開展城市社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)，因地制宜補齊公共服務(wù)設(shè)施短板，優(yōu)化綜合服務(wù)設(shè)施布局。引導(dǎo)居民、規(guī)劃師、設(shè)計師等參與社區(qū)建設(shè)。

（四）推進老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造。推動老舊街區(qū)功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級、活力提升，因地制宜打造一批活力街區(qū)。改造提升商業(yè)步行街和舊商業(yè)街區(qū)，完善配套設(shè)施，優(yōu)化交通組織，提升公共空間品質(zhì)，豐富商業(yè)業(yè)態(tài)，創(chuàng)新消費場景，推動文旅產(chǎn)業(yè)賦能城市更新。鼓勵以市場化方式推動老舊廠區(qū)更新改造，加強工業(yè)遺產(chǎn)保護利用，盤活利用閑置低效廠區(qū)、廠房和設(shè)施，植入新業(yè)態(tài)新功能。積極推進城中村改造，做好歷史文化風貌保護前期工作，不搞大拆大建，“一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等方式實施改造，切實消除安全風險隱患，改善居住條件和生活環(huán)境。加快實施群眾改造意愿強烈、城市資金能平衡、征收補償方案成熟的城中村改造項目。推動老舊火車站與周邊老舊街區(qū)統(tǒng)籌實施更新改造。

（五）完善城市功能。建立健全多層級、全覆蓋的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分利用存量閑置房屋和低效用地，優(yōu)先補齊民生領(lǐng)域公共服務(wù)設(shè)施短板，合理滿足人民群眾生活需求。積極穩(wěn)步推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善城市醫(yī)療應(yīng)急服務(wù)體系，加強臨時安置、應(yīng)急物資保障。推進適老化、適兒化改造，加快公共場所無障礙環(huán)境建設(shè)改造。增加普惠托育服務(wù)供給，發(fā)展兜底性、普惠型、多樣化養(yǎng)老服務(wù)。因地制宜建設(shè)改造群眾身邊的全民健身場地設(shè)施。推動消費基礎(chǔ)設(shè)施改造升級。積極拓展城市公共空間，科學布局新型公共文化空間。

（六）加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造。全面排查城市基礎(chǔ)設(shè)施風險隱患。推進地下空間統(tǒng)籌開發(fā)和綜合利用。加快城市燃氣、供水、排水、污水、供熱等地下管線管網(wǎng)和地下綜合管廊建設(shè)改造，完善建設(shè)運維長效管理制度。推動城市供水設(shè)施改造提標，加強城市生活污水收集、處理和再生利用及污泥處理處置設(shè)施建設(shè)改造，加快建立污水處理廠網(wǎng)一體建設(shè)運維機制。統(tǒng)籌城市防洪和內(nèi)澇治理，建立健全城區(qū)水系、排水管網(wǎng)與周邊江河湖海、水庫等聯(lián)排聯(lián)調(diào)運行管理模式，加快排水防澇設(shè)施建設(shè)改造，構(gòu)建完善的城市防洪排澇體系，提升應(yīng)急處置能力。推動生活垃圾處理設(shè)施改造升級。加強公共消防設(shè)施建設(shè)，適度超前建設(shè)防災(zāi)工程。完善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展快速干線交通、生活性集散交通和綠色慢行交通，加快建設(shè)停車設(shè)施。優(yōu)化城市貨運網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃設(shè)計，健全分級配送設(shè)施體系。推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深化建筑信息模型（BIM）技術(shù)應(yīng)用，實施城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)。

（七）修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)。堅持治山、治水、治城一體推進，建設(shè)連續(xù)完整的城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系。加快修復(fù)受損山體和采煤沉陷區(qū)，消除安全隱患。推進海綿城市建設(shè)，保護修復(fù)城市濕地，鞏固城市黑臭水體治理成效，推進城市水土保持和生態(tài)清潔小流域建設(shè)。加強建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)，確保污染地塊安全再利用。持續(xù)推進城市綠環(huán)綠廊綠楔綠道建設(shè)，提高鄉(xiāng)土植物應(yīng)用水平，保護城市生物多樣性，增加群眾身邊的社區(qū)公園和口袋公園，推動公園綠地開放共享。

（八）保護傳承城市歷史文化。銜接全國文物普查，扎實開展城市文化遺產(chǎn)資源調(diào)查。落實“老城不能再拆”的要求，全面調(diào)查老城及其歷史文化街區(qū)，摸清城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)文化遺產(chǎn)資源底數(shù)，劃定最嚴格的保護范圍。開展文化遺產(chǎn)影響評價，建立健全“先調(diào)查后建設(shè)”、“先考古后出讓”的保護前置機制。加強老舊房屋拆除管理，不隨意拆除具有保護價值的老建筑、古民居，禁止拆真建假。建立以居民為主體的保護實施機制，推進歷史文化街區(qū)修復(fù)和不可移動文物、歷史建筑修繕，探索合理利用文化遺產(chǎn)的方式路徑。保護具有重要歷史文化價值、體現(xiàn)中華歷史文脈的地名，穩(wěn)妥清理不規(guī)范地名。加強城市更新重點地區(qū)、重要地段風貌管控，嚴格管理超大體量公共建筑、超高層建筑。

三、加強支撐保障

（一）建立健全城市更新實施機制。創(chuàng)新完善以需求為導(dǎo)向、以項目為牽引的城市更新體制機制。全面開展城市體檢評估，建立發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、評估效果、鞏固提升的工作路徑。依據(jù)國土空間規(guī)劃，結(jié)合城市體檢評估結(jié)果，制定實施城市更新專項規(guī)劃，確定城市更新行動目標、重點任務(wù)、建設(shè)項目和實施時序，建立完善“專項規(guī)劃－片區(qū)策劃－項目實施方案”的規(guī)劃實施體系。強化城市設(shè)計對城市更新項目實施的引導(dǎo)作用，明確房屋、小區(qū)、社區(qū)、城區(qū)、城市等不同尺度的設(shè)計管理要求。不斷完善適應(yīng)城市更新的工程項目建設(shè)實施管理制度。

（二）完善用地政策。堅持“項目跟著規(guī)劃走、土地要素跟著項目走”，加強用地保障，建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度，統(tǒng)籌好新增和存量建設(shè)用地，涉及國土空間規(guī)劃調(diào)整的，按程序依法辦理。推動土地混合開發(fā)利用和用途依法合理轉(zhuǎn)換，明確用途轉(zhuǎn)換和兼容使用的正面清單、負面清單和管控要求，完善用途轉(zhuǎn)換過渡期政策。盤活利用存量低效用地，完善閑置土地使用權(quán)收回機制，優(yōu)化零星用地集中改造、容積率轉(zhuǎn)移或獎勵政策。支持利用存量低效用地建設(shè)保障性住房、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善公共服務(wù)設(shè)施。除國有土地使用權(quán)出讓合同約定或者劃撥用地決定書規(guī)定由政府收回土地使用權(quán)以及法律、行政法規(guī)禁止擅自轉(zhuǎn)讓的情形外，鼓勵國有土地使用權(quán)人按程序自行或以轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營等方式更新改造低效用地。優(yōu)化地價計收規(guī)則。推進建設(shè)用地使用權(quán)在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。完善城市更新相關(guān)的不動產(chǎn)登記制度。

（三）建立房屋使用全生命周期安全管理制度。落實房屋使用安全主體責任和監(jiān)管責任，加強房屋安全日常巡查和安全體檢，及時發(fā)現(xiàn)和處置安全隱患。探索以市場化手段創(chuàng)新房屋質(zhì)量安全保障機制。完善住宅專項維修資金政策，推動建立完善既有房屋安全管理公共資金籌集、管理、使用模式。

（四）健全多元化投融資方式。加大中央預(yù)算內(nèi)投資等支持力度，通過超長期特別國債對符合條件的項目給予支持。中央財政要支持實施城市更新行動。地方政府要加大財政投入，推進相關(guān)資金整合和統(tǒng)籌使用，在債務(wù)風險可控前提下，通過發(fā)行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持，嚴禁違法違規(guī)舉債融資。落實城市更新相關(guān)稅費減免政策。鼓勵各類金融機構(gòu)在依法合規(guī)、風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下積極參與城市更新，強化信貸支持。完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與城市更新，推動符合條件的項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公司信用類債券等。

（五）建立政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式。充分發(fā)揮街道社區(qū)作用，調(diào)動人民群眾參與城市更新積極性。開展城市管理進社區(qū)工作。鼓勵產(chǎn)權(quán)所有人自主更新，支持企業(yè)盤活閑置低效存量資產(chǎn)，更好發(fā)揮國有資本帶動作用。引導(dǎo)經(jīng)營主體參與，支持多領(lǐng)域?qū)I(yè)力量和服務(wù)機構(gòu)參與城市更新，健全專家參與公共決策制度。建立健全適應(yīng)城市更新的建設(shè)、運營、治理體制機制。加強城市更新社會風險評估、矛盾化解處置機制建設(shè)。

（六）健全法規(guī)標準。加快推進城市更新相關(guān)立法工作，健全城市規(guī)劃建設(shè)運營治理和房屋管理法律法規(guī)。完善適用于城市更新的技術(shù)標準，制定修訂分類適用的消防、配套公共設(shè)施等標準。加強城市更新科技創(chuàng)新能力建設(shè)，大力研發(fā)新技術(shù)、新工藝、新材料，加快科技成果推廣應(yīng)用。

四、強化組織實施

在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各有關(guān)部門要結(jié)合實際抓好本意見貫徹落實。省級黨委和政府要確定本地區(qū)城市更新行動的目標任務(wù)，做好上下銜接。城市黨委和政府要切實履行責任，構(gòu)建市級統(tǒng)籌、部門聯(lián)動、分級落實的工作格局，加強政策統(tǒng)籌，強化資金等保障，穩(wěn)妥有序?qū)嵤┏鞘懈滦袆?，力戒形式主義，杜絕搞“花架子”。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要發(fā)揮牽頭作用，會同相關(guān)部門加強統(tǒng)籌指導(dǎo)和協(xié)調(diào)支持，完善制度政策。支持地方因地制宜進行探索創(chuàng)新，建立健全可持續(xù)的城市更新機制。